改革開放以來，我國政府主管部門先后出臺了一系列深化建筑業(yè)改革的政策措施，在工程建設(shè)領(lǐng)域引入了招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、項目法人責(zé)任制等制度。建設(shè)工程施工生產(chǎn)組織實施方式發(fā)生了深刻的變化。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化及我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，建設(shè)工程管理體制和實施方式仍然存在諸多問題，需要進(jìn)行深層次改革。特別是當(dāng)前面對金融危機(jī)，我國政府投入4萬億元乃至更多資金來刺激經(jīng)濟(jì)，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”，為建筑業(yè)持續(xù)發(fā)展提供了更多的市場機(jī)遇和空間。如何發(fā)揮中央投資的拉動作用，管好用好新增投資，保證投資效益最大化，建筑業(yè)任務(wù)艱巨。為了適應(yīng)這一新形勢的發(fā)展，本文結(jié)合論壇主題就推進(jìn)項目管理模式創(chuàng)新發(fā)展，加快投資項目招投標(biāo)制度改革這一問題進(jìn)行探討。
一、建設(shè)工程項目管理模式的借鑒運用與發(fā)展
?。ㄒ唬┙ㄔO(shè)工程項目管理模式借鑒運用情況回顧。
我國建筑業(yè)企業(yè)開展工程項目管理是從1986年國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出學(xué)習(xí)推廣“魯布革”工程管理經(jīng)驗開始的，先經(jīng)歷了引進(jìn)學(xué)習(xí)、試點推廣、總結(jié)提高、完善規(guī)范、國際化發(fā)展5個階段。近30年來，建筑業(yè)以“項目法”施工為突破口，以生產(chǎn)要素優(yōu)化配置和動態(tài)管理為主要特征，加強管理層與勞務(wù)層建設(shè)，堅持項目成本核算制和項目經(jīng)理責(zé)任制，創(chuàng)造性地建立了以項目管理為核心的新型經(jīng)營管理機(jī)制。
經(jīng)過學(xué)習(xí)、借鑒和實踐創(chuàng)新，我國工程項目管理的理論研究和實踐應(yīng)用得到了長足發(fā)展。項目管理實施從以施工項目管理（CM）為主的4個M模式的階段管理，逐步向全過程的項目管理轉(zhuǎn)變。一些大型特級企業(yè)在一些重點建設(shè)工程中，積極運用了采購施工管理（PC）、設(shè)計施工管理（DB）、設(shè)計采購施工（EPC）、項目管理服務(wù)（PM）和項目管理承包（PMC）等項目管理模式。特別是在境外工程合同額超過數(shù)十億美元的項目中，已廣泛應(yīng)用PMC、EPC等項目管理模式，基本實現(xiàn)了我國建設(shè)工程項目管理由傳統(tǒng)的施工管理向現(xiàn)代工程項目管理承包（PMC）和工程總承包（EPC）的轉(zhuǎn)變。已經(jīng)形成了以國際通行的項目管理知識體系為指導(dǎo)，以我國建筑業(yè)企業(yè)的工程項目管理實踐為基礎(chǔ)，以《建設(shè)工程項目管理規(guī)范》為標(biāo)準(zhǔn)，具有中國特色的工程項目管理框架體系。（二）以工程總承包為主流模式延伸到BT、BOT模式的運用與發(fā)展。
1、工程總承包成為建設(shè)工程項目組織實施模式的必然選擇。
工程總承包是國際通行的一種工程項目建設(shè)實施模式。我國自20世紀(jì)80年代開始試點以來，工程總承包健康發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大、形式日漸豐富，已從化工、石化行業(yè)逐步推廣到建筑、冶金、電力、市政、交通等多個領(lǐng)域。2003年，原建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》的出臺，為建筑業(yè)企業(yè)進(jìn)一步開展工程總承包和項目管理，著力打造龍頭企業(yè)，不斷提升市場占有率和競爭力起到重要促進(jìn)和引領(lǐng)作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國大型建筑企業(yè)每年約有30%～40%的合同額具備和采用了總承包模式，尤其是對外承包業(yè)務(wù)近幾年來取得突破性進(jìn)展。綜觀國內(nèi)外建筑市場，加快和大力推進(jìn)工程總承包已成為建設(shè)工程項目管理組織實施方式的必然選擇。
首先，加快推進(jìn)工程總承包是建設(shè)工程項目實施方式深層次變革、鞏固和提升建筑業(yè)國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)地位和作用的戰(zhàn)略要求。工程總承包能夠有效提高工程建設(shè)管理水平，縮短建設(shè)工期，合理降低項目成本，保證工程質(zhì)量和投資效益的最大化；其次，加快推進(jìn)工程總承包，有利于培育知識密集、技術(shù)密集、管理密集，有國際競爭力的大型企業(yè)。最后，加快推進(jìn)工程總承包，是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新、創(chuàng)建資源節(jié)約型社會的有效舉措，最大限度地發(fā)揮承包商在方案設(shè)計、材料采購、新技術(shù)應(yīng)用等方面不斷優(yōu)化和創(chuàng)新的作用。
2、建設(shè)—轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）等工程發(fā)包和融資建設(shè)模式得到廣泛應(yīng)用。
自20世紀(jì)80年代我國第一個BOT項目（深圳沙角B電廠項目）實施建設(shè)以來，經(jīng)過多年的發(fā)展，BOT融資模式已經(jīng)為業(yè)內(nèi)所熟悉。BT模式作為BOT模式的一種演變，也逐漸作為政府公共工程的投融資模式。近年來，佛山市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順德區(qū)公路工程、天津津濱輕軌工程、北京地鐵奧運支線、南京地鐵2號線一期工程、深圳地鐵5號線工程等也都先后采用了BT建設(shè)模式。
BT模式其實質(zhì)上是一種項目融資模式，它是工程總承包模式的深化和推進(jìn)。BT、BOT項目中的“B”的能力實際上包含了“EPC”的內(nèi)容。因為工程總承包模式的內(nèi)涵非常豐富，它可以根據(jù)市場的需要進(jìn)行不斷地深化。從施工總承包到工程總承包再到BT、BOT，是我國大型建筑業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)模式逐步升級的演變過程。目前，我國的工程總承包企業(yè)普遍還存在業(yè)務(wù)領(lǐng)域狹窄、融資能力不足，難以為發(fā)包方提供工程建設(shè)全過程的承包服務(wù)等問題。而BT、BOT模式的實施與推廣，則為建筑業(yè)企業(yè)的發(fā)展，尤其是為增強融資能力提供了外部動力。
從國際工程承發(fā)包發(fā)展趨勢看，我國建筑企業(yè)要在國際市場占有一席之地，就應(yīng)具備較強的項目融資能力。BT、BOT模式的實施為資金實力雄厚、綜合經(jīng)營能力強的承包商占有更多的市場份額提供了機(jī)會。趨于國際市場的大環(huán)境，近幾年來，我國政府一直在倡導(dǎo)和鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)-轉(zhuǎn)讓（BT）、建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營（BOO）、建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOOT）等方式組織實施。毫無疑問，工程建設(shè)采用BT、BOT將是我國建設(shè)業(yè)企業(yè)未來進(jìn)行項目管理資本運營模式的一種發(fā)展趨勢。
3、“代建制”模式在政府投資項目中積極推廣。
2004年7月頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出，在政府投資項目中要推行“代建制”管理。
對政府投資項目實行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等西方國家已經(jīng)嘗試了上百年時間，但在我國主要適用于當(dāng)前成立的專業(yè)項目管理公司，我國從1999年開始，在上海試點市政項目的“代建制”。同時，福建、安徽、重慶等地也率先通過招標(biāo)或直接委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性政府投資項目委托給有實力的專業(yè)化公司代建，項目施工后就移交給使用單位。2002年以后，北京、浙江、深圳、成都等地也開始了“代建制”的試點工作。北京市還對“代建制”市場準(zhǔn)入做了明確規(guī)定，先后批準(zhǔn)了38家企業(yè)。到目前為止，全國已有十幾個省市相繼開始了“代建制”的推廣工作。
“代建制”突破了舊有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式?！按ㄖ啤钡耐菩校瑢τ谡顿Y項目保證工程質(zhì)量、提高投資效益、遏制腐敗現(xiàn)象、創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境都具有重要的意義和作用。
二、加快和深化建設(shè)工程招投標(biāo)制度改革
?。ㄒ唬┪覈ㄔO(shè)工程招投標(biāo)市場的現(xiàn)狀及存在問題我國建設(shè)工程招投標(biāo)制度已經(jīng)實行多年，尤其從2000年開始實施《招標(biāo)投標(biāo)法》以后，各地也相應(yīng)制定了招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)和實施細(xì)則，使招投標(biāo)管理工作取得了較大發(fā)展與進(jìn)步，逐步形成了建設(shè)市場招投標(biāo)的良好環(huán)境。但是由于我國建筑市場發(fā)育尚不完善，管理體制和法制不健全，招投標(biāo)制度在實際操作過程中還存在不少問題，在某種程度上阻礙和影響了工程項目組織實施和管理模式的發(fā)展創(chuàng)新。
首先，是項目業(yè)主行為嚴(yán)重不規(guī)范。主要表現(xiàn)為規(guī)避招標(biāo)、串通招標(biāo)、明招暗定、肢解分包、陰陽合同以及投資資金不到位，拖欠工程款等問題。
其次，由于業(yè)主行為不規(guī)范，導(dǎo)致投標(biāo)企業(yè)違規(guī)。主要表現(xiàn)為以弄虛作假和其他不正當(dāng)手段中標(biāo)；行業(yè)自律性差，串標(biāo)、圍標(biāo)、陪標(biāo)和商業(yè)賄賂現(xiàn)象時有發(fā)生；惡性競爭，低價競標(biāo)，中標(biāo)后再以高價索賠、偷工減料等方式獲利；
再其次，招標(biāo)代理制度先天不足，為不規(guī)范行為及腐敗現(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。由于這項制度的建立從一開始就嚴(yán)重脫離實際，缺乏市場基礎(chǔ)，加上代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員沒有受過正規(guī)培訓(xùn)，其綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平低下，參差不齊，導(dǎo)致招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不能真正嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，往往與行為不規(guī)范的業(yè)主和投標(biāo)企業(yè)合謀進(jìn)行暗箱操作、搞虛假招標(biāo)，給工程招投標(biāo)本來的公平競爭機(jī)制帶來負(fù)面影響，已在社會上造成堪為行業(yè)公認(rèn)痛惡的病態(tài)。
最后，是現(xiàn)行招投標(biāo)管理規(guī)定不利于工程項目管理模式的推進(jìn)和創(chuàng)新。大家知道，我國工程建設(shè)項目的設(shè)計、施工是分別招標(biāo)的，且投標(biāo)項目單一程序繁多，申報資料文山圖海，交易成本高。這種分階段煩瑣的招標(biāo)管理方式，很大程度上造成人、財、物的極大浪費，不但加大交易成本，還阻礙了一批具有實力的企業(yè)能夠更好地參與到工程建設(shè)中來。
?。ǘ┕こ陶型稑?biāo)市場存在問題的深層次原因分析
一是法律法規(guī)不健全，執(zhí)行不到位。我國目前招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章以及管理辦法等文件，分別由全國人大、國家相關(guān)部委、地方人大及政府各級行政主管部門來制定，由于涉及了不同的執(zhí)法主體和監(jiān)管單位，各自角度和立場不同，同時受部門利益影響，造成實際上的政出多門、條塊分割、部門壟斷，甚至發(fā)生下位法與上位法沖突和抵觸問題，降低了法律的約束力，致使執(zhí)行不到位。
二是缺乏統(tǒng)一監(jiān)管體系，政府職能改革滯后。由于我國招投標(biāo)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)條塊分割且部門職能交叉，致使政出多門、多部門監(jiān)管，加劇了市場的分割和壟斷。例如土木工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，設(shè)備招投標(biāo)監(jiān)管由經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門負(fù)責(zé)，交通、鐵路、水利、通信等專業(yè)工程的投招標(biāo)監(jiān)管則分別由各專業(yè)行政管理部門負(fù)責(zé)。同時，工程項目又分為重點建設(shè)項目和一般建設(shè)項目。
三是在政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)中，承擔(dān)著立法、監(jiān)督管理和投資人三種角色，相互之間界限不清，致使正常的招投標(biāo)市場秩序無法建立。因為政府掌握著市場準(zhǔn)入、項目審批、價格管制、行政壟斷、地區(qū)保護(hù)等過多的資源配置權(quán)，從而形成權(quán)力尋租，使得工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象多發(fā)。
四是招標(biāo)代理秩序混亂，獨立性和公正性不夠。招標(biāo)代理本是一種有償、公正的市場服務(wù)，但由于代理機(jī)構(gòu)受招標(biāo)人委托，其行為具有服務(wù)性和有償性的特點決定了代理機(jī)構(gòu)容易受招標(biāo)人影響，嚴(yán)重失去獨立性和公正性。招標(biāo)代理人往往以業(yè)主的意愿為原則，幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運作，使業(yè)主授意的中標(biāo)人合法中標(biāo)。而投標(biāo)人面對殘酷的競爭，為了生存又不得不采用各種不正當(dāng)競爭方式，這樣必然滋長了商業(yè)賄賂。某種程度上招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實為不法企業(yè)的違規(guī)、腐敗和不公正行為披上一層合法的外衣。
五是信用體系建設(shè)不完善。社會誠信氛圍差是招投標(biāo)環(huán)節(jié)諸多問題的重要原因。我國目前還沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的信用體系，缺乏有效約束信用缺失行為的完善的法律法規(guī)制度，使得招投標(biāo)市場中信用缺失行為和投機(jī)行為有機(jī)可乘。目前招投標(biāo)相關(guān)方不誠信得不到應(yīng)有的懲罰，守信成本高，失信成本低且利潤大，造成一些企業(yè)違約不講信用的收益遠(yuǎn)比付出的代價大，導(dǎo)致守信的市場主體被迫退出市場或者放棄守信原則。
綜上所述可以看出，肢解工程、圍標(biāo)、串標(biāo)、最低價中標(biāo)、陰陽合同、惡意競標(biāo)等招投標(biāo)市場的不規(guī)范行為以及商業(yè)賄賂等，嚴(yán)重破壞了市場公平的競爭秩序，既給工程項目的組織實施造成了極大的難度，同時也對工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)以及工程按期完工帶來了巨大的隱患，嚴(yán)重阻礙和制約了建設(shè)項目管理模式的發(fā)展與創(chuàng)新。所以，現(xiàn)實與未來都迫切需要我們對現(xiàn)行招投標(biāo)制度進(jìn)行深化改革。
?。ㄈ┥罨型稑?biāo)制度改革的政策與措施建議
為了維護(hù)建筑市場秩序和公平競爭，推進(jìn)建設(shè)工程項目管理模式的發(fā)展與創(chuàng)新，要立足當(dāng)前、面向長遠(yuǎn)，尋求根治工程招投標(biāo)領(lǐng)域存在問題的治標(biāo)治本之策。為此，提出如下建議：
1、完善法規(guī)制度體系，創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制。
一是構(gòu)建統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。對政府制定出臺的招投標(biāo)相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及文件等進(jìn)行全面清理，理順《招標(biāo)投標(biāo)法》與其它各法規(guī)、部門規(guī)章之間的關(guān)系，構(gòu)建統(tǒng)一的招投標(biāo)法律法規(guī)制度和體系。建設(shè)主管部門應(yīng)盡快出臺《招標(biāo)投標(biāo)法》實施細(xì)則，增強《招標(biāo)投標(biāo)法》的可操作性。
二是取消招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門從事招標(biāo)監(jiān)管工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。針對目前招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的不規(guī)范行為，要嚴(yán)格其市場準(zhǔn)入，實行政府資格管理和行業(yè)自律相結(jié)合，培育獨立、客觀、公正、規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)市場。特別是要下氣力對于現(xiàn)行招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，違反職業(yè)道德規(guī)范的行為，視情節(jié)輕重給予相應(yīng)處罰。
三是建立有效的制衡監(jiān)管體系，落實招投標(biāo)爭議處理機(jī)制。當(dāng)前要完善招投標(biāo)運作機(jī)制，加強部門間交流合作，綜合運用法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段，提高政府在招投標(biāo)市場中的監(jiān)督管理能力和服務(wù)水平。同時，強化對政府投資項目招投標(biāo)全過程的監(jiān)督執(zhí)法，做好舉報投訴的調(diào)查處理。
2、改革不適應(yīng)項目管理模式發(fā)展創(chuàng)新的招投標(biāo)管理規(guī)定。
一是加快投資體制改革步伐。在政府投資項目中，要通過吸引社會資本，并結(jié)合我國國情制定有利于積極推行EPC、PMC、BT、BOT、BOOT等國際上通行的工程承包管理模式的招投標(biāo)規(guī)定。打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，使建、管、用分開，規(guī)范和加強了政府投資項目管理。特別是在招投標(biāo)市場中，要理順投資人、監(jiān)管者、業(yè)主、代建單位各方職責(zé)定位關(guān)系，明確代建單位的法律地位。
二是盡快研究制定工程總承包招投標(biāo)管理辦法，促進(jìn)總承包市場的發(fā)育。要用法規(guī)形式要求凡政府投資項目和具備條件的重點項目，都必須進(jìn)行施工圖設(shè)計和工程承包一并進(jìn)行招標(biāo)，并明確要求實行工程總承包，特別要加強對業(yè)主肢解工程進(jìn)行嚴(yán)格的政策規(guī)范。
三是調(diào)整完善相關(guān)規(guī)章制度，降低招投標(biāo)交易成本。要在總結(jié)國內(nèi)各省市和部門建設(shè)有形市場經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化招投標(biāo)程序，壓縮精簡申報資料、遵循市場規(guī)律有重點地指導(dǎo)企業(yè)報價，注重技術(shù)方案與經(jīng)濟(jì)報價的統(tǒng)一。同時要提倡各地結(jié)合實際情況，推行無標(biāo)底招標(biāo)制度，建立中標(biāo)價評審制度，實行招投標(biāo)工程的后評價制度等等。
3、建立長效機(jī)制，約束和規(guī)范市場各主體行為。
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